Los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas, existentes en Honduras desde hace más de 3 décadas, afrontan el reto de cumplir una verdadera función social para el país
“Muchas personas están empezando a existir para el Estado con este programa”, comparte Zoila Cruz, nueva Ministra de la sub Secretaría de Desarrollo Social desde enero de 2014 y responsable de la ejecución del Bono Diez Mil. “Aun así, tenemos que llenar los espacios de mejora. Estamos haciendo lo necesario para poder identificar a los más vulnerables entre los vulnerables de Honduras, de manera que este programa cobre un completo sentido”, señala la nueva Ministra.
El Programa del Bono Diez Mil es el último de los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (PTMC), aplicados en Honduras de forma interrumpida desde la administración del Presidente Callejas a principios de la décadas de los 1990.
Su financiamiento es de $496 millones, de los cuales $40 millones provienen del gobierno y los restantes $456 millones provienen de préstamos externos pagaderos a 40 años (BID: $250 millones, BCIE $150 millones, BM: 56 millones), de acuerdo con un reciente estudio de la Asociación para una Sociedad más Justa acerca del desempeño del programa en Honduras. Según las cifras de la sub Secretaría de Desarrollo Social, 270,000 familias han sido beneficiadas con estos fondos hasta la fecha.
El sentido detrás del bono
Este presupuesto es visto como una inversión tanto por parte del gobierno como por parte de los acreedores internacionales. El propósito del Bono Diez Mil es contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de pobreza y pobreza extrema en el campo a través de la entrega de una cantidad de dinero en efectivo a familias que viven en estas difíciles condiciones, a cambio de que cumplan con la asistencia de sus niños a los centros de salud y educativos.
De esta manera, se espera crear las bases en las vidas de los hijos de estas familias para que puedan tener más oportunidades de desenvolverse en la sociedad en el futuro, ser económicamente más productivos, y salir así de la pobreza en un país con extrema desigualdad económica y de oportunidades.
No es fácil ni irrelevante, por lo tanto, la responsabilidad encomendada a la Ministra de Desarrollo Social Zoila Cruz. De acuerdo con la ficha estadística de Honduras del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), el 66.2% de los hondureños son pobres, y la situación de vida del 45.3% es de extrema pobreza. En cuanto a los niveles de desigualdad en la distribución de la renta de la sociedad hondureña, el 10% más pobre recibe solo el 0.6% del ingreso nacional, mientras que el 10% más rico abarca el 43.4%.
Reconocimiento de una mora social
Ante esta situación desigual—histórica en nuestro país y en la región latinoamericana—los PTMC han surgido como un mecanismo que ataca lo que se cree que es la raíz de la pobreza intergeneracional: la falta de desarrollo físico y educativo básico entre los hijos de los más pobres y menos educados. Se entiende que este hecho los condena a la marginación social desde el momento de su nacimiento.
“La clave de estos programas es cambiar el comportamiento de las familias. Una vez que se ha creado este programa el potencial de mejora es tremendo, porque los niños ya tienen una base para desarrollarse y cuentan con mejores posibilidades para incorporarse a la sociedad”, comparte María Deni Sánchez, responsable del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para este programa en Honduras.
La marginación social que se intenta combatir llega a ser tan grave que, como explica la Ministra Zoila Cruz, “son muchos los hondureños que ni siquiera cuentan con un documento de identificación que los reconoce como hondureños” y que, por lo tanto, no existen ni siquiera en papel para el Estado, con las consecuencias que esto conlleva.
Sin embargo, un programa de este tipo no es en ningún momento una ingrediente única para romper con la pobreza sino solamente una plataforma de salida , de acuerdo con los expertos. “Las tasas de pobreza de Honduras son de las mas altas de la región. La pobreza por si sola no solo va a caer con este programa. Ningún país lo ha hecho. Tiene que ser acompañado de desarrollo económico que signifique mejora a los ingresos de las familias. Los países más exitosos también han diseñado programas exitosos de empleo para la población,” comenta Pablo Acosta, responsable de este programa por parte del Banco Mundial.
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10,000 Lempiras muy valorados
La entrega de dinero en efectivo a estas familias de bajos recursos sirve como incentivo y contrapartida para que los responsables de la familia encuentren, dentro del lenguaje de la supervivencia, un beneficio inmediato a la educación formal y cuidado sanitario de sus hijos. En el caso hondureño, este aliciente se vuelve tan protagónico que es exactamente la cifra de la cuantía económica anual a entregarse a cada familia inscrita que da su nombre al programa: 10,000 Lempiras.
La importancia de este suma para las familias beneficiarias puede ser difícil de comprender para personas de la clase media, o que sencillamente no viven en la pobreza extrema. Según los resultados de la auditoría social realizada con fondos del BID por el Grupo Consultivo Social en 2013, el 65% de los hogares que recibe el bono son extremadamente pobres.
De acuerdo con José Filadelfo Martínez, miembro del equipo técnico que realizó esta auditoría financiada acerca de los primeros 4 años de ejecución del Bono Diez Mil, “para el 20% más pobre de los favorecidos por el programa, esos 10,000 Lempiras representan el 70% del efectivo con el que contará la familia en un año”.
Por esta razón—que entre más pobre es la persona más dramático es el beneficio que recibe con los 10,000 Lempiras—las bases del éxito de un programa de este tipo pasa por un certero registro de aquellos hondureños que más necesitan de esta ayuda.
“El patrón de beneficiarios es la base del programa. Es un componente clave para su éxito ya que el impacto de tiene este programa en el pobre extremo es mucho mayor que en alguien que solo vive en condiciones de pobreza,” explica María Deni Sánchez.
Tres puntos clave para la transparencia y efectividad del Programa
La efectividad del programa Bono Diez Mil depende principalmente de tres pilares: una correcta focalización de la población a atender, un efectivo cumplimiento de las corresponsabilidades y la entrega periódica e íntegra de la transferencia monetaria.
A estos pilares se le pueden agregar dos vigas que los unen y completan el armazón de su estructura: un correcto sistema de registro y control y, finalmente, la implementación de auditorias que corroboren el desempeño. En esta primera nota de nuestra seria nos enfocaremos en los primeros tres puntos clave.
Focalización
Hasta la fecha, el registro sobre el que se ha basado la entrega del Bono Diez Mil ha sido el Sistema Único de Beneficiarios de Honduras (SIRBHO), desarrollado durante la administración del Presidente Zelaya para la entrega del Bono Solidario. Uno de los problemas que muestra, además de su desactualización, es que fue elaborado con criterios geográficos pero no con criterios individuales, de manera que se detectaron los municipios más pobres en el país pero no los hogares en mayor necesidad dentro de ellos.
“Este es uno de los principales retos de mi administración”, comenta la Ministra Cruz, “estamos desarrollando un registro más exhaustivo que ordena a los hogares con prioridad a los más pobres y vulnerables para evitar los errores de inclusión que han ocurrido, que han representado al 15% de los beneficiarios.”
“Estamos desarrollando una ficha socioeconómica por familia para crear un registro que será enviado a la Central Nacional de Información de la Secretaría de Salud, quienes lo analizarán y nos devolverán el listado de beneficiarios según prioridad al que debemos distribuir el bono. Esto es una forma de blindar el programa contra la corrupción, ya que tecnificamos el proceso y cada vez dependerá menos de la intervención de intermediarios o funcionarios,” explica Cruz, quien se ha propuesto como reto para su administración que “ todos los procesos cumplan con los requisitos que los bancos acreedores y la Ley de Adquisición del Estado indican”.
De esta manera, el programa contará en el segundo trimestre de 2014 con un mapa nacional de pobreza que servirá de herramienta para erradicarla, hogar por hogar, y por orden de necesidad, según la ministra.
Corresponsabilidades: “Te ayudo a ayudarte”
Una mejora sustancial en el registro de beneficiarios contribuye a la claridad de todo el proceso, que tiene en la dinámica de las corresponsabilidades el corazón del programa.
a corresponsabilidad del programa consiste en que los niños de la familia del beneficiario asisten al sistema público de educación y salud y son capaces de comprobarlo a través de un registro.
Sin embargo, en el caso hondureño los resultados se han visto afectados por la crisis en cada uno de estos sistemas, especialmente el de salud. “Lo que hace un programa de PTMC es empujar la demanda de servicios de educación y salud, pero no resuelve el problema de oferta de servicios”, comenta Pablo Acosta, responsable de este programa por parte del Banco Mundial.
“Si usted tiene un programa de PTMC en un país donde la oferta de servicios está consolidada, el programa cumple. En cambio, en un país con una institucionalidad mas débil los resultados se ven afectados” comenta Acosta.
Por lo tanto, el cumplimiento de las corresponsabilidades es uno de los grandes retos a afianzar en la administración de Juan Orlando Hernández para que el Bono Diez Mil sea efectivamente un programa con sentido, y no sólo la entrega de un dinero muy necesitado entre los más pobres.
Entrega del dinero
Un tercer elemento crucial para la transparencia y la efectividad del Bono Diez Mil es la entrega periódica e íntegra del bono, que en palabras de la Ministra Cruz ha sido “arrítmica durante estos primeros cuatro años”
Si bien el Bono Diez Mil ha sido diseñado para ser entregado a través de tres entregas trimestrales, de manera que sirva como un complemento al presupuesto de las familias, durante la administración del anterior Presidente Lobo las entregas se realizaron anual o semestralmente y en ninguno de los casos se entregó de forma completa a los beneficiarios, de acuerdo con la Asociación para una Sociedad Más Justa.
La inconstancia afecta el desempeño del programa ya que, cantidades mayores de dinero pueden ser utilizadas para compras innecesarias, en lugar de complementar la dieta u otras necesidades para las que este subsidio fue creado. En palabras de la nueva Ministra, “un pago que no es regular no cumple con la estandarización del consumo.”
