Si bien el Bono Diez Mil es la transferencia monetaria condicionada más conocida por la opinión pública hondureña, existen una multiplicidad de bonos, consistentes en entregas de dinero en efectivo o subsidios de otro tipo, que completan la cartera de iniciativas sociales del presente y pasado gobierno. La diferencia entre ellos y la posible confusión que puede conllevar el tener distintos programas bajo la misma marca hace necesaria una revisión de su relación con el Bono Diez Mil.
De acuerdo con el último informe al respecto de la Asociación para una Sociedad más Justa, que hace una valoración de la ejecución del Bono Diez Mil entre 2010 y 2013, “en adición al Bono 10,000 (el programa creado mediante decreto PCM-10-2010, reconocido y financiado por organismos financieros internacionales), el Gobierno de Porfirio Lobo también ha impulsado otros programas bajo el mismo “branding” –marca- del Bono 10,000 pero que en realidad se rigen bajo otros reglamentos: por ejemplo un “Bono 10,00 para familias de miembros de la Policía, las Fuerzas Armadas y el Cuerpo de Bomberos (creado en el 2011), y el “Bono 10,000 Urbano: Tu educación es mi compromiso” (creado en el 2013). A estas iniciativas mencionadas se pueden sumar otros programas de ayuda social como el bono juvenil y el bolsón escolar.
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En la nueva administración del Presidente Hernández, estos programas se enmarcan dentro del plan nacional de vida mejor que espera atender de una u otra manera a las 800,000 familias más necesitadas de Honduras. “Nosotros entendemos que 800,000 familias es la meta de la estrategia del programa ´vida mejor, pero la ayuda del BID y del resto de cooperantes internacionales se limita al Bono Diez Mil, que es un programa dirigido a los pobres del área rural y para el cuál se cuenta con una metodología de trabajo consensuada entre el gobierno y los aportantes”, explica la responsable del BID para este programa en Honduras, María Deni Sánchez.
De acuerdo con Sánchez, el Bono Diez Mil original es una plataforma, un programa diseñado para cumplir con objetivos puntuales y “no hay que desvirtuarlo” intentando que cumpla más propósitos que aquellos para los que fue creado, aunque el gobierno está en su libertad de implementar sus propios programas de desarrollo social, con financiación ajena al banco.
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Para esta segunda nota, que abarca la inclusión del Bono Diez Mil dentro de una serie de iniciativas gubernamentales similares aunque con diferencias sustanciales, se ofrece una comparación entre el Bono Diez Mil y el más importante de los otros bonos ideados por el Gobierno de Porfirio Lobo y a los que se está dando continuación en el Gobierno de Juan Orlando Hernández: el “Bono Diez Mil Urbano”.
Diferencia entre el bono diez mil urbano y rural
Las principales diferencias entre ambos programas son: la fuente de su financiamiento, diseño, garantías de ejecución y metas. De acuerdo con Zoila Cruz, Sub-Secretaría de Integración en la Secretaría de Desarrollo e Inclusión Social (SEDIS) el bono urbano se financiará a lo largo de esta administración a través de un fideicomiso; del diferencial fiscal positivo que producirá el aumento al del Impuesto Sobre la Venta del 12% al 15% aprobado en enero de 2014; y de los ahorros a causa de la “reingeniería” del organigrama estatal para la ejecución del Bono Diez Mil que apoyan los bancos de fomento.
Por lo tanto, se podría decir que será financiado por los aumentos tributarios, los fondos estatales e indirectamente con fondos de los préstamos internacionales destinados a financiar los costos originales de la parte administrativa del programa Bono Diez Mil, ocasionados por una reducción de la burocracia y mejora de la efectividad administrativa.
Por su parte, como se ha visto en la primera entrega de este trabajo, los 456 millones de préstamo otorgados por los bancos de fomento BID, BCIE y Banco Mundial financian el 90% del Bono Diez Mil rural. La relación financiera entre el Estado y estos bancas marca la segunda y tercera diferencia entre ambos programas.
Aunque de acuerdo con la Ministra Cruz el bono urbano “tiene los mismos criterios de focalización” y persigue la misma lógica del Bono Diez Mil inicial, el programa no puede funcionar con la misma lógica de atender a los centros de salud regionales, por ejemplo, ya que en las principales ciudades el sistema público no cuenta con estos centros sino con grandes hospitales. Esto afecta la corresponsabilidad del programa, y queda por verse todavía cómo será resuelta esta diferencia. Cabe preguntarse, por lo tanto, por el rigor profesional con el que se ha diseñado y se ejecuta este programa.
Además, el Bono Diez Mil inicial cuenta con “una estrecha colaboración y trabajo de auditoría consensuado con los bancos de fomento”, como explica la Ministra Cruz. A causa de estas condiciones, la ejecución del Bono Diez Mil durante los últimos 4 años ha sido seguida de cerca por auditores externos como Pricewaterhouse & Coopers, la Universidad de Chicago, el Grupo Consultivo de la Sociedad Civil (CONSOC), o auditores ajenos al convenio entre el Estado y los bancos de fomento, como la Asociación para una Sociedad más Justa, que ha elaborado un estudio acerca del tema respaldándose parcialmente en la bibliografía ya existente.
Cabe mencionar que la abundancia de información fiable no es algo común en un proyecto ejecutado por el Gobierno de Honduras; sino más bien el reflejo de el que el Programa del Bono Diez Mil “es uno de los proyectos mejor auditados y más vigilados” de la pasada administración, de acuerdo con la Ministra Cruz. Los resultados de ese estrecho seguimiento de este proyecto se compartirán en la tercera nota de esta serie.
Finalmente, existen diferencias entre ambos programas que se deben al público al que sirven y al medio en el que viven. En el caso de las poblaciones urbanas, el reto principal del bono no es que los niños asistan a la escuela primaria, sino que superen la barrera a partir del séptimo grado hasta cumplir con el programa de educación básico que llega hasta noveno. Esto se debe a que, a pesar de la existencia de cordones de miseria en las principales ciudades de Honduras, la pobreza en las zonas urbanas no se equipara a las duras condiciones que viven los más pobres en el campo.
Pobreza más acentuada en el campo que en las ciudades
El Bono 10,000 urbano nace como una réplica al Bono Diez Mil, aunque dirigido a otro tipo de población: las familias más necesitadas de los núcleos urbanos de Honduras. Las necesidades de estas familias urbanas son distintas a las necesidades que se viven en el campo, donde la pobreza es más marcada.
La acentuada situación de la pobreza en el campo hizo que los bancos internacionales de fomento del desarrollo ofrecieran una ayuda ininterrumpida -a pesar de las vicisitudes financieras del pasado gobierno y la falta de acuerdo con el Fondo Monetario Internacional durante buena parte de la administración del Presidente Lobo- a estos programas paliativos de la pobreza en las zonas más decaídas económicamente y con la población más vulnerable en tiempos de recesión económica mundial.
Esto se entiende al analizar la distribución de la pobreza en el territorio nacional. De acuerdo con la ficha estadística de Honduras del BCIE, “los niveles de pobreza son muy elevados en el país”, sin embargo, en “Tegucigalpa y el departamento de Cortés, que se sitúan como focos de desarrollo, presentan los menores grados de pobreza. Sin embargo, estos alcanzan niveles importantes en el medio rural.”
De acuerdo con Pablo Acosta, responsable del proyecto por parte del Banco Mundial “nuestros cálculos han sido que si no hubiera estado [el Bono Diez Mil rural], la pobreza en Honduras hubiera estado 3% más alta en 2013. Estamos relativamente satisfechos porque el programa ha ayudado a que por lo menos el aumento de la pobreza no haya sido tanto”.
Por esta razón, y como se expondrá en la siguiente nota de esta serie, resulta crucial que la ejecución de un programa de Transferencias Monetarias Condicionadas como éste sea tan eficiente y transparente como puede llegar a serlo.
